Der Zugang zum Gericht – im öffentlichen Verwaltungsprozess

by Pfab Philipp / 16 Februar 2013 / No Comments

Im Rahmen einer kollegialen Zusammenarbeit diskutieren wir immer wieder mit Kollegen verschiedene Aspekte von Rechtsthemen. Hieraus entstehen Beiträge zu Festschriften, Urteilsanmerkungen und für die allgemeine Veröffentlichung. Diese Beiträge veröffentlichen wir nun auch gerne hier.

Der erste Beitrag befasst sich mit dem Zugang zum Verwaltungsgericht. Wer kann dort klagen? Welche Voraussetzungen gelten hierfür? Aufgehängt ist dies am europarechtlichen Begriff des „locus standi“.

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Hier ist der Beitrag im Wortlaut:

Personen mit “locus standi” (Zugang zum Gericht) im Verwaltungsprozess

Zusammenfassung

Der folgende Beitrag untersucht den Begriff „locus standi“ im deutschen Verwaltungsprozessrecht. Der Begriff muss zunächst ins Deutsche übertragen werden, da eine einfache Übersetzung nicht möglich ist. Sodann wird untersucht, welcher Zweck im deutschen Recht mit dem Themenkomplex verbunden ist und wie sich der Themenkomplex in einzelne Bestandteile aufgliedert.

 I       Begriff, Zweck

Der Betriff „locus standi“ stammt aus dem Lateinischen. Dieser lässt sich nicht einfach ins Deutsche übersetzen. Ausgehend von einer weitestgehend europarechtlichen Diskussion, kann der Begriff „locus standi“ mit „Klagebefugnis“ übersetzt werden, vgl. Fuller, NZVwR-Extra, 2008, Heft 9, Seite 1. Besser ist jedoch ein breiteres Verständnis, das allgemein nach dem Zugang zu dem jeweiligen Gericht fragt, vgl. EGMR, Beschlagnahme eines Flugzeuges, Serbien und Montenegro – „FRY“, NJW 2006, 197 ff., Ziffer 162.

 Der locus standi bezieht sich damit auf die Zulässigkeit einer Klage. Nicht jedoch auf die Begründetheit, vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, Verlag C.H.Beck, 8. Auflage, München 2011, 3. Teil, § 10, Rz. 1; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Verlag C.F. Müller, 13. Auflage, Heidelberg 2012, Rz. 58. Die Unterscheidung von Zulässigkeit und Begründetheit ist wesentlich. Erst wenn sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind, darf vom Gericht eine Entscheidung in der Sache selbst ergehen. Nur so ist der Umfang der Rechtskraft bestimmbar, vgl. § 121 VwGO. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen sind dabei von Amts wegen zu prüfen, vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Verlag C.H.Beck, 18. Auflage, München 2012, vor § 40, Rz. 9, 10, mit Hinweis auf BVerfG 40, 361; München BayVBl 1984, 757.

 Der Themenbereich Zugang zum Gericht umfasst im Sinne des locus standi im deutschen Recht folgende Bereiche: Beteiligtenfähigkeit (siehe hierzu Ziffer II.1.), Prozessfähigkeit, Prozessvertretung und Postulationsfähigkeit (siehe hierzu Ziffer II.2.) und insbesondere die Klagebefugnis (siehe hierzu Ziffer II.3.).

Die weiteren Zulässigkeitskriterien (ordnungsgemäße Klageerhebung, deutsche Gerichtsbarkeit, Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges und die richtige Verfahrensart und sachliche, örtliche und instanzielle Zuständigkeit des Gerichts) werden im Folgenden nicht behandelt.

 Die Reglementierung der Sachentscheidungsvoraussetzungen hat im deutschen Recht unter anderem das Ziel, Popularklagen im allgemeinen Verwaltungsprozess nicht zuzulassen (vgl. hierzu Ziffer II.3.2.).

 II      Einzelne Aspekte des locus standi

Die Zulässigkeitskriterien werden üblicherweise danach unterschieden, ob sie sich auf die Beteiligten und auf die jeweilige Klageart beziehen, vgl. Hufen, aaO, § 12, Rz. 1. Von den verschiedenen Klage- und Antragsarten, vgl. Kopp/ Schenke, aaO, vor § 40, Rz. 4, soll vorliegend nur die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage behandelt werden (vgl. § 42 VwGO). Das Zulässigkeitskriterium, das sich auf diese Klagen bezieht, die Klagebefugnis, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO, wird im Anschluss behandelt.

 1      Beteiligtenfähigkeit

Die Beteiligtenfähigkeit bezieht sich zunächst auf die am Verfahren Beteiligten.

 Verfahrensbeteiligte

Diese sind nach § 63 VwGO insbesondere der Kläger, der Beklagte, ein Beigeladener (nach § 65 VwGO) oder der Vertreter des Bundesinteresses oder des öffentlichen Interesses, vgl. § 63 Nr. 1 bis Nr. 4 VwGO. Diese Personen können mit eigenen Verfahrensrechten am Prozess beteiligt sein. Sie können Anträge zum Verfahren, wie auch Anträge zur Sache, stellen, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 63, Rz. 1; Schenke, aaO, Rz. 449.

 Die Beteiligten werden durch die Nennung in der Klage bestimmt. Zwischen diesen besteht auch das Prozessrechtsverhältnis. Nur zwischen den Beteiligten wirkt die Rechtskraft der Entscheidung, vgl. § 121 VwGO. Die Eigenschaft als Beteiligter nicht gehört nicht zur eigentlichen Zulässigkeitsprüfung. Zur Zulässigkeitsprüfung gehört jedoch die Beteiligtenfähigkeit, vgl. § 61 VwGO.

 Beteiligtenfähigkeit

Beteiligungsfähig sind diejenigen, die fähig sind, am Verfahren teilzunehmen. Dies sind nach der Aufzählung des § 61 VwGO natürliche und juristische Personen, aber auch Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann und Behörden, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

 Die Beteiligtenfähigkeit bestimmt damit die „prozessuale Rechtsfähigkeit“, vgl. Hufen, aaO, § 12, Rz. 18.

 Beteiligungsfähig sind natürliche Personen. Dies gilt auch dann, wenn z.B. ein Kind noch nicht geboren ist (nasciturus), wenn es Zuordnungsobjekt von Rechtsnormen sein kann, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 61, Rz. 5, mit weiteren Nachweisen.

 Beteiligungsfähig sind juristische Personen, vgl. § 61 Nr. 1 VwGO. Dies gilt für juristische Personen des Privatrechts, wie auch die juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Damit sind insbesondere (im Privatrecht) die AG, die GmbH und (im öffentlichen Recht): Bund, Länder, Gemeinden und weitere rechtsfähige Körperschaften, wie Universitäten, beteiligungsfähig, vgl. Hufen, aaO, § 12, Rz. 20.

 Die Vereinigungen nach § 61, Nr. 2 VwGO umfassen im wesentlichen Personenmehrheiten, die zwar nicht selbst rechtsfähig sind, aber denen ein Recht nach materiellem Recht zustehen kann, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 61, Rz. 8. Dies ist z. B. die BGB-Gesellschaft, vgl. Bautzen NJW 2002, 1361.

 Nach Landesrecht können Behörden beteiligungsfähig sein, § 61 Nr. 3 VwGO. Diese handeln dann für die juristische Person der sie angehören. Sie machen dabei die Rechte anderer Personen (eben der des juristischen Trägers, der hinter der Behörde steht), geltend, vgl. Schenke, aaO, Rz. 463.

 Fehlt die Beteiligungsfähigkeit des Beteiligten, muss die Klage als unzulässig abgewiesen werden.

 2      Prozessfähigkeit, Prozessvertretung, Postulationsfähigkeit, passive Prozessführungsbefugnis

 2.1   Prozessfähigkeit

Die Prozessfähigkeit bestimmt, ob eine Person in der Lage ist, eine Verfahrenshandlung wirksam vornehmen zu können. Sie entspricht zunächst der Geschäftsfähigkeit, vgl. § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Damit ist ein Säugling z. B. zwar gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligungsfähig, nicht aber prozessfähig, Beispiel nach Schenke, aaO, Rz. 478.

 Für Vereinigungen und Behörden handeln ihre gesetzlichen Vertreter oder besonders hierzu Beauftragte, vgl. § 62 Abs. 3 VwGO. So wird z. B. die Bundesrepublik Deutschland in der Regel vertreten durch den zuständigen Bundesminister, vgl. BVerfG 52, 228; 72, 168; BGHZ 8, 197 = NJW 1953, 380.

 Die Bundesländer werden in der Regel durch den zuständigen Landesminister und die Gemeinden je nach Bestimmung in der Gemeindeordnung durch den Bürgermeister vertreten, vgl. Kopp/Schenke, VwGO, aaO, § 62, Rz. 14.

 Fehlt die Prozessfähigkeit, so ist die Klage als unzulässig abzuweisen.

 2.2   Prozessvertretung und Postulationsfähigkeit

Die Beteiligten können im Verwaltungsprozess grundsätzlich selbst Anträge stellen. Das heißt, sie sind postulationsfähig, vgl. insoweit § 67 Abs. 1 VwGO.

 Jedoch besteht vor dem Oberverwaltungsgericht und vor dem Bundesverwaltungsgericht Vertretungszwang, vgl. § 67 Abs. 4 VwGO. Zur Vertretung berechtigt sind hier insbesondere Rechtsanwälte und Rechtslehrer, vgl. Bundesverwaltungsgericht 22, 38; NJW 1984, 1474. Damit soll der Rechtsstreit vor den höheren Gerichten sachlich gesichtet und besser durchdrungen werden.

 Prozesshandlungen, die ohne Postulationsfähigkeit vorgenommen werden, sind unwirksam, vgl. MDR 1976, 781, Mannheim, VBBl 1997, 381.

 2.3   Passive Prozessführungsbefugnis

Die passive Prozessführungsbefugnis regelt die Frage, gegen wen eine Klage zu richten ist.

 Der Wortlaut hierzu ist relativ einfach – § 78 Abs. 1 VwGO: „Die Klage ist zu richten … gegen…“.

 Es ist jedoch unklar, ob mit dieser Formulierung eine Frage der Zulässigkeit (passive Prozessführungsbefugnis) oder eine Frage der Begründetheit (Passivlegitimation) betrifft. Die herrschende Meinung wird unter anderem auch vom Bundesverwaltungsgericht vertreten. Dieses nimmt insoweit eine Bestimmung der Passivlegitimation an, vgl. Bundesverwaltungsgericht NVwZ-RR 1990, 44. Demnach wäre die Prozessführungsbefugnis insoweit erst in der Begründetheit zu prüfen.

 In der Literatur ist jedoch eine Meinung im Vordringen, die insoweit eine Zulässigkeitsfrage im Sinne einer passiven Prozessführungsbefugnis sieht, vgl. Schenke, aaO, Rz. 546; Hufen, aaO, § 12, Rz. 30, Kopp/Schenke, aaO, § 78, Rz. 1. Demnach würde die Nichtbeachtung der passiven Prozessführungsbefugnis direkt zur Unzulässigkeit der entsprechenden Klage führen.

 Über die Mindermeinung spricht der Wortlaut. Es spricht auch die systematische Auslegung für die Mindermeinung. § 78 VwGO ist im Rahmen des 8. Abschnitts der VwGO bei den sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- und Verpflichtungsfrage aufgeführt. Damit entspricht die passive Seite der Prozessführungsbefugnis nach § 78 VwGO der insoweit aktiven Prozessführungsbefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (siehe hierzu unten Ziffer II.3.).

 Die Klage ist gegen die Körperschaft zu richten, deren Behörde den angefallenen Verwaltungsakt erlassen hat (das sogenannte Rechtsträgerprinzip). Es genügt zur Klageerhebung jedoch insoweit die Angabe der Behörde selbst, vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO.

 3      Klagebefugnis

Die Klagebefugnis ist in § 42 Abs. 2 VwGO normiert als – weitere – Zulässigkeitsvoraussetzung für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage.

 Für jede hoheitliche Handlung, die in die Rechte eines Bürgers eingreift, steht eine Klageart zur Verfügung, vgl. Hufen, aaO, § 13, Rz. 3. Es muss daher zunächst untersucht werden, welche Klageart die richtige ist. Die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage beschäftigt sich mit einer Rechtsverletzung durch einen Verwaltungsakt oder durch einen unterlassenen Verwaltungsakt. Beide Klagearten sind daher die „klassischen“ Klagearten des Verwaltungsprozesses, vgl. Hufen, aaO, § 14, Rz. 1.

 Die Anfechtungsklage zielt hierbei auf Beseitigung der Wirkungen eines Verwaltungsaktes. Sie ist damit rechtsgestaltend. Die Verpflichtungsklage zielt hingegen auf den Erlass eines bestimmten Verwaltungsaktes.

 Die sonstigen Arten der hoheitlichen Handlungen und der hierfür möglichen Klage- und Antragsarten sollen hier nicht weiter vertieft werden.

 3.1   Klageart, Verwaltungsakt

Mit der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage kann die Aufhebung bzw. der Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt werden. Die Definition des Verwaltungsaktes ist daher für die Zulässigkeit der Klage wesentlich. Der Begriff entstammt dem allgemeinen Verwaltungsrecht in § 35 VwVfG. Verwaltungsakt ist demnach – vgl. § 35 Satz 1 VwVfG:

 „Jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.“

 –        Eine Regelung enthält eine rechtsverbindliche Anordnung. Sie ist auf die Setzung einer bestimmten Rechtsfolge gerichtet. Es können Rechte begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden, vgl. Hufen, aaO, § 14, Rz. 4. Keine Regelung ist demnach eine tatsächliche Handlung wie z. B. eine Auskunft;

–        Der Unterbegriff hoheitliches Handeln betrifft eine öffentlich-rechtliche Maßnahme, wenn also die Verwaltung für sich Sonderbefugnisse in Anspruch nimmt und ihre Rechtsgrundlage hierzu im öffentlichen Recht hat, vgl. Kopp/Schenke, aaO, Anhang § 42, Rz. 13;

–        Die Einzelfallregelung umfasst einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Dies ist gegeben, wenn der Adressatenkreis im Moment der Maßnahme feststeht, vgl. Hufen, aaO, § 14, Rz. 6;

–        Die Behörde im Sinne von § 35 VwVfG ist gemäß § 1 Abs. 4 VwVfG jene Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt – dies wäre also bei der Judikative oder der Legislative nicht gegeben und schließlich

–        Die Außenwirkung soll rein verwaltungsinterne Entscheidungen ausgrenzen.

 3.2   Verwaltungsakt, Klagebefugnis

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt oder durch seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

 Historisch gesehen soll die Klagebefugnis die sogenannte Popularklage ausschalten. Es handelt sich damit nicht mehr um eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern vielmehr um eine individuelle Verletztenklage, vgl. Hufen, aaO, § 14, Rz. 54. Ein Einzelner (quivis ex populo) soll sich nicht zum Anwalt des Gemeinwohls machen können, zu diesem Ziel bereits BVerwG E 17, 87.

 Der Kläger muss daher geltend machen (siehe hierzu Ziffer 3.2.1), in einem eigenen Recht verletzt zu sein (siehe hierzu Ziffer 3.2.2.).

 3.2.1 Behauptung der Rechtsverletzung

Die Behauptung einer möglichen Verletzung ist eine Frage der Zulässigkeit der Klage. Ob die behauptete Verletzung dann tatsächlich zu einer Rechtsverletzung führt, muss in der Begründetheit der Klage geprüft werden.

Die Anforderungen an die Behauptung der Rechtsverletzung dürfen daher nicht zu hoch sein. Dies würde zudem die Prüfung auf der Stufe der Zulässigkeit erschweren, vgl. Schenke, aaO, Rz. 494. Es ist daher ausreichend für die Klagebefugnis, dass allein die Möglichkeit einer Rechtsverletzung besteht, vgl. Bundesverwaltungsgericht 18, 157; BVerwG 44, 3; BVerwG NVwZ 1990, 262, Hufen, aaO, § 14, Rz. 108 (so genannte Möglichkeitstheorie).

 Für den Adressaten eines Verwaltungsaktes, der dem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen vorschreibt, ergibt sich damit ohne Weiteres die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 42, Rz. 69, so genannte Adressatentheorie. Etwas anderes würde nur gelten, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise dem Kläger die behaupteten Rechte zustehen oder zustehen können, vgl. Schenke, aaO, Rz. 494.

 Nach der Adressatentheorie ist die Möglichkeit der Rechtsverletzung nicht weiter zu prüfen. In allen anderen Fällen ist die behauptete Rechtsverletzung im Einzelnen darzulegen.

 3.2.2 Verletzung eines eigenen Rechts

Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt weiter voraus, dass der Kläger in eigenen Rechten verletzt ist.

 Das einzelne Recht muss dem Kläger selbst zustehen. Es genügt jedes von der Rechtsordnung als schutzwürdig anerkannte Individualinteresse, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 42, Rz. 78, mit weiteren Nachweisen.

 Hierzu stellt die sogenannte Schutznormtheorie darauf ab, ob die Norm zumindest auch dem Schutz des Interesses des Klägers dient, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 42, Rz. 83. Bei der Prüfung ob nun eine Norm dem Schutz von Individualinteressen dient oder nicht, sind bei der Auslegung der Norm die gesamte Rechtsordnung und die juristischen Methoden zu berücksichtigten. Wesentliches Kriterium ist immer aber der aus Sicht der Norm geschützte Personenkreis, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 42, Rz. 84.

 Die Rechtsverletzung ist unabhängig davon, aus welcher Rechtsgrundlage diese folgt: einfaches Gesetz, Rechte aus Verfassungsrecht oder Gemeinschaftsrecht.

 Eine einfache gesetzliche Zuordnung sind z. B. nachbarschützende Normen im Bauordnungsrecht oder Normen zum Emissionsschutzrecht.

 Bei den Grundrechten ergibt sich eine Zuordnung oftmals aus der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG. Gleichfalls aus den Grundrechten ergeben sich Zuordnungen aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Diese ist in Art. 28 Abs. 2 GG insbesondere für die Planungshoheit der Gemeinde garantiert, vgl. Kopp/Schenke, aaO, § 42, Rz. 438.

 Die Klagebefugnis kann sich aber auch aufgrund von Gemeinschaftsrecht ergeben. Diverse Verordnungen und Richtlinien der EU binden als unmittelbar geltendes Recht alle Behörden und Gerichte. Bei den Richtlinien gilt dies allerdings nur, wenn diese Normen „inhaltlich unbedingt und hinreichend genau“ sind, vgl. Hufen, § 14, Rz. 80.

 III     Fazit

Der Themenkomplex locus standi ist in das deutsche Recht am besten mit „Zugang zum Gericht“ zu übertragen. Es handelt sich um eine Frage der Zulässigkeit einer Klage. Die Anforderungen sind ausdifferenziert. Insbesondere bedarf es einer Klagebefugnis, um Popularklagen auszuschließen. Die Anforderungen dürfen jedoch nicht überspannt werden. Dem Bürger muss für jede hoheitliche Handlung, die in seine Rechte eingreift, eine Klage möglich sein.

About the author:

RA Pfab ist seit 2002 Rechtsanwalt.
Als Fachanwalt für Familienrecht berät er vor allem zu Unterhalt und Vermögensauseinandersetzungen und Scheidungen.
Mit dem Fachanwaltskurs für Erbrecht ist er für Beratungen zum Erben gerüstet: vor einem Erbfall bei Gestaltungen (Testament) und nach einem Erbfall bei der sinnvollen Regelung des Nachlasses.