Beitrag zum Verwaltungsrecht

by Pfab Philipp / 15 Februar 2013 / No Comments

An dieser Stelle veröffentlichen wir Beiträge, die wir im Rahmen eines kollegialen Austausches zu verschiedene Rechtsthemen erarbeiten.

Dieser Beitrag befasst sich mit dem Verwaltungsrecht und der Frage nach lokaler Autonomie. Dies gilt zum einen für die Gemeinde: was bedeutet hier eigentlich Autonomie im Sinne der kommunalen Selbstverwaltung. Dies gilt im größeren Rahmen auf für ein Bundesland. Wie autonom ist ein Bundesland im Gefüge der föderalren bundesdeutschen Struktur?

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Der Beitrag im Wortlaut folgt hier:

Lokale Autonomie und internationale Zusammenarbeit

 Vorwort

 In der Bundesrepublik Deutschland wird unter der lokalen Selbstverwaltung in der Regel die Gemeinde oder Stadt verstanden. Lokal ist jedoch, gerade im europäischen Kontext, ein relativer Begriff. So kann auch die weit größere Einheit eines deutschen Bundeslandes als lokal betrachtet werden. Beide Rechtsträger haben eigene Kompetenzen, die sie auch zu internationalen Kooperationen befähigen.

 Es wird daher zunächst die Autonomie eines deutschen Bundeslandes (siehe hierzu Ziffer I), sodann die Autonomie einer deutschen Gemeinde untersucht (siehe hierzu Ziffer II). Im Anschluss werden die Möglichkeiten der inter-staatlichen Kooperation der Einheiten dargestellt (Ziffern III, IV).

 I       Autonomie des Bundeslandes

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat. Die politische Ebene des Bundes ist von der Ebene der Bundesstaaten (unter anderem Freistaat Bayern) zu trennen. Die einzelnen Bundesländer haben das Recht, vieles selbständig und ohne Einmischung der Bundesebene zu regeln, vgl. Gruner/Junker, Bürger, Staat und Politik, 1972. Die lokale Autonomie eines Bundeslandes bezieht sich auf die Gesetzgebung und auf die Verwaltung.

 I.1    Gesetzgebung

In der Bundesrepublik Deutschland haben die einzelnen Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz selbst dem Bund nicht die Gesetzgebungskompetenz verleiht, vgl. Art. 70 Abs. 1 GG.

 Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder umfasst – entgegen der Grundstruktur – nur noch wenige Bereiche. Dies sind insbesondere Kultur, Polizei, die eigene innere Verwaltung und das Kommunalverfassungsrecht.

 Die einzelnen Regelungen für die Gesetzgebung ergeben sich aus den Kompetenzvorschriften der Art. 72 ff. GG.

Der Landesgesetzgeber (hier und im Folgenden jeweils am Beispiel des Bundeslandes Freistaat Bayern) ist jedoch in seiner Kompetenz nicht völlig frei. Er ist zum Einen an die Maßgaben der bayerischen Verfassung gebunden. Er ist aber auch an die Regelungen im deutschen Grundgesetz gebunden, die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu wahren, vgl. z. B. Art. 28, Abs. 1 und 2 GG.

 Kollision von Bundesrecht und Landesrecht

Im Allgemeinen bricht das Bundesrecht Landesrecht, vgl. Art. 31 GG. Dieser Grundsatz wird durch Art. 28 Abs. 1 GG eingeschränkt, so dass die Länder bei Gestaltung nur an die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates gebunden sind, vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Verlag C.H.Beck, 18. Auflage, München 2011, § 4, Rz. 52.

 I.2    Verwaltungskompetenz

Die Verteilung der Verwaltungskompetenz ist entsprechend der förderalen Struktur entweder beim Bund oder beim Land gegeben. Es ist dies grundsätzlich Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft, vgl. Art. 30 GG.

 Die einzelnen Regelungen für die Verwaltung ergeben sich dann aus den Art. 83 ff. GG. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung sollen vorliegend außer Betracht bleiben.

 Es soll im Folgenden die Verwaltungskompetenz der Länder dargestellt werden. Diese sind zuständig, wenn keine Bundeskompetenz besteht. Damit sind die Länder beim Vollzug der Landesgesetze ausschließlich selbst zuständig, vgl. BundesverfassungsgerichtE 21, 312, 325.

 I.3    Verwaltungsorganisation

Es ist Aufgabe und Recht der einzelnen Länder, ihre innere Verwaltungsorganisation selbst zu bestimmen. In der Regel hat sich ein dreistufiger Verwaltungsaufbau durchgesetzt:

 –        Auf der oberen Ebene die Landesregierung mit Ministerpräsident und Ministern,

–        auf der mittleren Ebene die Regierung der einzelnen Bezirke – beim Freistaat sieben Bezirks-Regierungen – und

–        auf der unteren Ebene das Landratsamt.

 Unterhalb der unteren Ebene, dem Landratsamt, stehen die Gemeinden. Diese sind nicht in den Staatsaufbau integriert. Sie werden jedoch dem Bundesland zugeordnet, da sie von diesem verschiedene Angelegenheiten im Auftrag übernehmen.

 I.4    Hierarchischer Aufbau

Die Landesverwaltung ist hierarchisch aufgebaut. Die jeweils übergeordnete Behörde hat Aufsichts- und Weisungsbefugnisse gegenüber der untergeordneten Behörde. Diese hat eine Gehorsamspflicht gegenüber der übergeordneten Behörde.

 Gegenüber den Gemeinden besteht vom Landratsamt eine Fachaufsicht, wenn diese Aufgaben im Auftrag vom Staat übernommen haben.

 I.5    Einwirkung des Bundes auf die Länder

Die Verwaltungen des Bundes und der Länder sind grundsätzlich getrennt. Eine sogenannte Mischverwaltung ist nicht zulässig.

 Allerdings haben sich die verschiedenen Arten der Kooperation herausgebildet. Aufgrund verfassungsrechtlichen Vorgaben gibt es z. B. gemeinsame Behörden der Mittelstufe der Finanzverwaltung (vgl. Art. 108 Abs. 4 GG). Auf der Länderebene bestehen funktionelle Verknüpfungen, wie z. B. eine Behörde für die Filmbewertung zusammen für alle Länder, vgl. Maurer, aaO, § 22, Rz. 48.

 I.6    Ergebnis

Dem einzelnen Bundesland kommen in der Praxis relativ wenige ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen zu. Die Verwaltung ist jedoch ureigenste Sache der Länder. Hier bestehen seitens des Bundes wenige Einflussmöglichkeiten.

 Die Bindung an republikanische, demokratische und soziale Grundsätze des Rechtsstaates (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) schafft eine Grundlage, auf der insbesondere auf den Bereichen der ausschließlichen Gesetzgebung Kultur, Polizei und Kommunalverfassung verschiedene Entwürfe für die Politik eines Bundeslandes entstehen können. Es ist daher hier angemessen, von einer lokalen Autonomie zu sprechen.

 II      Gemeinde

Der Staat kann seine Verwaltungsaufgaben nicht nur selbst, sondern auch durch rechtlich selbständige Verwaltungsträger erfüllen. Diese sind in den Staatsorganismus einbezogen. Diesen werden die verschiedenen Aufgaben zur Erledigung übertragen. Hierfür kommen im Wesentlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen in Betracht, vgl. Maurer, aaO, § 23, Rz. 1.

 Die wesentliche Körperschaft ist hier die Gemeinde – und vorliegend nicht vertieft, der Landkreis.

 Die Gemeinde ist gemäß Art. 1 BayGO eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Dies bedeutet, dass sie eine rechtsfähige juristische Person des öffentlichen Rechts darstellt. Die Gemeinde (und auch der Landkreis – vgl. Art. 1 BayLKrO) ist damit rechtsfähig, geschäftsfähig, partei- und beteiligungsfähig, prozess- und handlungsfähig, vgl. Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, Verlag C.H.Beck, 3. Auflage, München 2009, § 1, Rz. 26.

 Die verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinde befindet sich in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Demnach können die Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln.

 Nach Art. 28 Abs. 3 GG muss der Bund die kommunale Selbstverwaltung der Länder gewährleisten. Hierdurch wird im übrigen klargestellt, dass die Gemeinden den Bundesländern zugerechnet werden, vgl. BundesverfassungsgerichtE 22, 180/203. Damit ergibt sich eine Einbindung der kommunalen Gebietskörperschaft Gemeinde in die Staatsorganisation und Staatsverwaltung.

 II.1   Inhalt des Selbstverwaltungsrechts

Die Gemeinden sind dazu berufen, die örtlichen Angelegenheiten zu ordnen und zu verwalten. Damit haben die Gemeinden grundsätzlich das Mandat, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen, vgl. Lissack, aaO, § 1, Rz. 67.

 Bestandteile des Selbstverwaltungsrechts

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden besteht aus mehreren Elementen:

 –       Eigenverantwortlichkeit: es bleibt der Gemeinde überlassen, ob, wann und wie sie die Aufgaben übernehmen wollen.

 –       Gebietshoheit: es steht in der Macht der Gemeinde, allen Personen und Sachen, die sich auf ihrem Gebiet befinden, durch Rechtssetzung oder durch Einzelmaßnahme gegenübertreten zu können, vgl. BundesverfassungsgerichtE 52, 95/117 f., vgl. auch BVerfG, BayVBl, 2002, 19/20.

 –       Finanzhoheit: die Finanzhoheit umfasst das Recht der Gemeinde auf eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft, vgl. auch Art. 83, Bayerische Verfassung. Hierunter fällt auch die Abgabenhoheit, Abgabensatzungen zu erlassen, Abgaben zu verwalten und zu vereinnahmen.

 –       Personalhoheit: auch die Personalhoheit gehört zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechtes. Insoweit ist es den Kommunen gestattet, eigenes Personal zu haben und dies auch auszuwählen, vgl. BVerfG, BayVBl, 2008, 201 ff.

 –       Organisationshoheit: die Gemeinden haben die Möglichkeit zur Regelung ihrer Aufgaben, bestimmte Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten festzulegen.

 –       Planungshoheit: die Planungshoheit gibt der Gemeinde die Möglichkeit, vorausschauend Pläne, z. B. für Infrastruktur oder Finanzplanung, aufzustellen. Speziell unter die Planungshoheit fällt auch das Recht der gemeindlichen Planung, hier die Bauleitplanung. Es geht hier wesentlich um die Planung der Entwicklung des Gemeindegebietes.

 II.2   Die Organisation der Gemeinden

Die Organisation der Gemeinde gehört zum Bereich der Gesetzgebungskompetenz der Länder. In Bayern wird die Gemeinde durch den Gemeinderat verwaltet, vgl. Art. 29, BayGO, soweit nicht der erste Bürgermeister gemäß Art. 37 BayGO entscheidet.

 Der Bürgermeister wird von den Gemeindebürgern direkt mit der absoluten Mehrheit für sechs Jahre gewählt, vgl. Art. 15 Abs. 2 BayGO. Auch der Gemeinderat wird von den Gemeindebürgern direkt für sechs Jahre gewählt.

 Staatliche Aufsicht

Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer Selbstverwaltung eigenverantwortlich. Sie sind jedoch an das Gesetz gebunden.

 Die staatliche Aufsicht ist dabei aber auf die Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt. Die staatlichen Aufsichtsmittel sind beschränkt. Die Aufsichtsbehörde ist das Landratsamt. Dieses kann sich über alle Angelegenheiten der Gemeinde informieren, kann Rechtsverletzungen der Gemeinde beanstanden, überstimmen oder die Gemeinde zur Beseitigung einer Rechtsverletzung zwingen.

 II.3   Ergebnis

Die Gemeinde als Träger der kommunalen Selbstverwaltung ist faktisch lokal autonom. Im Rahmen ihrer eigenen Aufgabenbereiche kann das Handeln nur auf Rechtmäßigkeit überprüft werden. Ob das Verhalten zweckmäßig ist, kann von der Aufsichtsbehörde nicht überprüft werden. Die inhaltliche Ausgestaltung von verschiedenen Angelegenheiten obliegt damit allein der Gemeinde.

 II.4   Vergleich Bundesland, Gemeinde

Im Vergleich der lokalen Autonomien von Bundesland und Gemeinde zeigt sich:

 Beide, Bundesland und Gemeinde, sind an höherrangiges Recht gebunden, insbesondere an das deutsche Grundgesetz. Soweit der Handlungsspielraum des Landes gegenüber dem Bund dann noch reicht, besteht eine Autonomie. Gleiches gilt für die Gemeinde. Diese kann jedoch infolge der kleineren örtlichen Zuständigkeit genauer auf einen Einzelfall eingehen und daher autonom eine größere Regelungsdichte erreichen. Während also das Bundesland im Verhältnis zum Bund die groben Züge im eigenen Zuständigkeitsbereich autonom regeln kann, kann die Gemeinde in ihrem Gemeindegebiet autonom eine eigene Handschrift durchsetzen.

 III.    Trans-Border Cooperation des Bundeslandes

Das Bundesland wird durch den Ministerpräsidenten und die Landesminister vertreten. Einen gesonderten Außenminister gibt es auf Landesebene jedoch nicht.

 Wesentlich für die außerbayerischen Beziehungen ist zum Einen der Staatsminister für Bundes- und Europaangelegenheiten mit Hauptdienstsitz in München. Dieser hat Nebensitze bei der Vertretung des Freistaates Bayern beim Bund in Berlin und bei der europäischen Union in Brüssel. Hier werden die bayerischen Interessen international vertreten. Zum anderen laufen viele Kontakte in der Ausland über das bayerische Wirtschaftsministerium.

 Auf Ministerebene hat der Freistaat Bayern daher mit zahlreichen Partnerregionen gemeinsame Kommissionen eingerichtet. Hierin sind Vertreter der bayerischen Ministerien mit Vertretern aus den Partnerregionen. Hier werden insbesondere die Kernbereiche Verwendung von EU-Mitteln, Wirtschaftsförderung, innere Sicherheit und Umweltschutz abgedeckt.

 Im Rahmen der Wirtschaftsförderung werden weltweit in Delegationsreisen mit dem Minister oder Unternehmerreisen und Messen organisiert.

 Im Rahmen der inneren Sicherheit arbeiten die Polizeibehörden mit den unmittelbaren Nachbarn (Österreich und tschechische Republik) zusammen. Gleichzeitig steht dort der der Umwelt- und Naturschutz, die Planung von Verkehrswegen und andere Infrastruktur im Vordergrund.

 Eine besonders intensive Zusammenarbeit hat sich zum Einen in der Arbeitsgemeinschaft Alpenländer – ARGE Alp – ergeben. Hierbei soll das gegenseitige Verständnis der Völker im Alpenraum gefördert und die Probleme und Anliegen grenzüberschreitend gelöst werden. Zum anderen haben sich die an den Bodensee angrenzenden und mit ihm verbundenen Länder in der internationalen Bodenseekonferenz zusammengeschlossen. Hiebin soll der Bodenseeraum als attraktiver Lebens-, Natur- Kultur- und Wirtschaftsraum erhalten und gefördert und gleichzeitig Raumordnungsmethoden und Planungsziele abgestimmt werden.

 In dem im weiteren Sinne internationalen Bereich fördert der Freistaat Bayern die Ansiedlung von Konsulaten, z. B. das Generalkonsulat von Rumänien in München.

 Ergebnis

Der Freistaat Bayern pflegt im kulturellen und wirtschaftlichen Bereich vielfältige Austauschprogramme und Zusammenarbeiten mit verschiedenen Regionen, angrenzenden Nachbarn und entfernteren Regionen. Entsprechend der Größe und wirtschaftlichen Bedeutung des Freistaates Bayern entsprechen die Kontakte dem landestypischen Regierungshandeln auf Ministerebene.

 IV.    Trans-Border Cooperation der Gemeinde

Auch die lokal handelnde Gemeinde ist global aktiv. Dies zeigt sich am Beispiel der Stadt München.

 Die internationale Zusammenarbeit ist in der Stadtverwaltung in verschiedenen Bereichen aufgehängt, z. B. im Referat für Gesundheit und Umwelt, im Referat für Bildung und Sport, im Kulturreferat und allgemein für internationale Angelegenheiten im Büro des 3. Bürgermeisters.

 Teilbereich Kommunale Entwicklungszusammenarbeit

Die Stadt München hat erkannt, dass Entwicklung nicht von oben verordnet werden kann. Sie muss dort umgesetzt werden, wo sich Politik und Bürger am nächsten sind, eben in den Städten und in den Gemeinden. Hierbei zeigen sich die dringendsten Entwicklungsprobleme: Umweltverschmutzung, Wasserknappheit und Armut. Die Stadt München hat daher einen wesentlichen Schwerpunkt in der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit gesetzt.

 Um die eben genannten Probleme von zu lösen, ist vor allem kommunales Know-How gefragt. Es werden hierzu verschiedene Projekte durchgeführt. So wurde z. B. mit den Stadtwerken von Timisoara eine Stiftung gegründet, die Aquademica. Es ist dies ein Schulungszentrum für Fachkräfte. Ziel ist die Vermittlung von Know-How und Wissenstransfer bei der Stadtentwässerung und der Wasserversorgung.

 Teilbereich Städtepartnerschaften

Die Stadt München unterhält zudem Verbindungen zu ihren Schwesterstädten und Partnerstädten. Dies sind u.a. Bordeaux, Cincinnati, Harare und Sapporo. Hier werden gerade im kulturellen Bereich (ausgehend von der Landeshauptstadt München, Kulturreferat) Austauschprojekte wie Künstleraustausch, europäische Kulturförderprojekte und sonstige Projekte zur internationalen Austausch- und kulturellen Förderung angeboten.

 Ergebnis

Auch und gerade die Gemeinde als unmittelbarer Bezugspunkt der Bürger kann internationale Zusammenarbeit voranbringen. Als erster Ansprechpartner gerade für die Grundsversorgung der Bürger hat sich bei den Gemeinden mannigfaltiges Know-How angesammelt. Dies kann in andere Gemeinden transferiert werden. Im Kulturbereich kann jede Gemeinde selbständig handeln und durch kulturellen Austausch andere Kulturen, aber auch gerade ihre eigenen Bürger selbst befruchten.

 

About the author:

RA Pfab ist seit 2002 Rechtsanwalt.
Als Fachanwalt für Familienrecht berät er vor allem zu Unterhalt und Vermögensauseinandersetzungen und Scheidungen.
Mit dem Fachanwaltskurs für Erbrecht ist er für Beratungen zum Erben gerüstet: vor einem Erbfall bei Gestaltungen (Testament) und nach einem Erbfall bei der sinnvollen Regelung des Nachlasses.